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国家监察体制改革的宪法约束学术争鸣www.hlmsw.cn,刘表坐谈

来源:心情故事网   时间: 2021-04-05

  作者:深圳大学港澳基本法研究中心、法学院 叶海波

  摘要:国家监察体制改革的认识分歧凸显了改革应遵从何种宪法程序、如何恪守宪法边界及如何落实宪法指示的理论问题。以修法程序改革的观点不但逻辑错误,也必然导致监察全覆盖与人大无限权力间的内在矛盾。国家监察体制改革应当遵从宪法修改的程序,先由全国人大修宪创设机构,再实施宪法建立机关。国家监察体制改革应当恪守宪法根本规范确立的边界,不得改变以“党领导人民建设一个民主、法治、权力制约和人权受保障的现代化共和国”为内容的宪法根本。权力单向监督并非宪法根本规范的核心内容,国家监察体制改革形成闭环式的权力监督结构,但并未动摇人大制度的根本。国家监察体制改革应当落实宪法的指示,合理配置监察权,建立监察组织法、行为法和基准法的融贯体系,以法律明确监察权限、监察程序和监察标准,并以既有的机关监督机制为基础建立环伺式的监察权监督模式,形成“有限”和“有效”监察的国家监察法治体系。

  自2013年11月12日中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来,全面深化改革渐次展开,国家监察体制改革便是其中之一。2016年1月12日,习近平总书记(2016:2)指出要“完善监督制度,做好监督体系顶层设计”,“扩大监察范围,整合监察力量,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。2016年10月27日,中共十八届六中全会明确要求:“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督,人民政协依章程进行民主监督,审计机关依法进行审计监督。”(中共中央委员会,2016)2016年11月7日,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,国家监察体制改革从顶层设计步入实践操作阶段。随之,第十二届全国人大常委会于2016年12月羊癫疯病比较好治疗医院?25日通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,国家监察体制改革由党的意志和党内决策转化为国家的意志和法律规定。十八届六中全会公报历史性地将监察机关与人大、政府、司法机关并列,激发社会对我国监察体制改革的热烈讨论,其中的主题之一便是国家监察体制改革的法律根据。针对这一问题,马怀德教授(2016:3)主张修法改革国家监察体制,童之伟教授(2016:3-13)提出修宪改革国家监察体制的主张,二者观点鲜明对立。同时,对于修宪改革国家监察体制的限制和限度,秦前红教授(2017:176-182)认为,监察体制改革难以突围我国以人大为核心的一元二层权力单向监督的构架,否则便颠覆了人大制度。上述理论争论反映了法治国家的基本共识,即论者均认为“改革权”的行使必须于法有据,并触及国家监察体制改革的关键议题――国家监察体制改革的宪法约束。然则,源于论题的限制,上述诸位学者并未全面论述这一议题。

  国家监察体制改革旨在通过设立国家监察机关,完善国家监察制度,形成“人大制度下的一府两院一委”,实现国家机关和公职人员的全面和有效监察,具有三个根本特征:(1)国家监察体制改革是以监察权配置为核心内容的公权行为,遵循权力法定的原则;(2)国家监察机关作为反腐败机制,具有工具性价值,服从于国家治理现代化的目标;(3)国家监察体制改革的本质是宪法上权力关系的重新配置,属于宪制的变迁。基于这些特征,国家监察体制改革必须服从法治的根本原则,而相关理论研究则应当回答如下三个问题:一是作为一项公权行为,依照我国宪法和法律的规定,国家监察体制“改革权”属于何种性质的权力?应当由哪一国家机关行使?应当遵循何种法律程序?质言之,国家监察体制改革应当服从何种程序性约束?二是国家监察体制改革重置现行宪法确立的国家权力结构和权力关系,这种“改革权”受到何种实体层面的限制?能否变动宪法赖以存立兰州治疗癫痫哪家好的根本规范?是否存在宪法上的边界?三是国家监察体制改革要实现何种目标?现行宪法是否为国家监察制度的设计确立了优劣和良善的判断标准,从而构成国家监察体制改革的根本指示?上述三个问题次第铺开,依次涉及以什么方式开展改革(程序)、哪些内容可以/不可以改革(边界)、如何通过改革形成最佳制度体系(指示)三个基本问题。本文试图在回应相关争论的基础上对上述问题作一初步的探讨。

  一、国家监察体制改革的宪法程序

  现行宪法第五条规定,中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家,一切国家机关必须遵守宪法和法律。习近平总书记(2014:1)将这一宪法原则在改革中的应用阐释为:“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”作为一项涉及国家权力重新配置的重大改革,国家监察体制改革自然也必须依法而行。考察现行宪法可发现,“监察”一语分别出现在宪法第八十九条和第一百零七条,仅指行政监察。更为明确的是,现行宪法中的国家机关并不包括与“一府两院”并列且由同级人大产生的国家监察机关。如何在法治轨道上行使这项重大的“改革权”,依照宪法法律规定将国家监察机关安置于宪法和法律之中,是国家监察体制改革面临的首要课题,也是法应当回答的问题。

  (一)修法抑或修宪:国家监察体制改革的法治路径之争

  关于如何依法改革国家监察体制,法学界形成了修法改革国家监察体制和修宪改革国家监察体制的两种观点。马怀德、张瑜教授(2016:A4)认为可以由国家立法机关以修改法律的程序改革国家监察体制,通过修改《中华人民共和国行政监察法》,将之更名为《国家监察法》,改革国家监察体制,从中央到地方形成由同级人大选举产生的监察委员会,统一行使监察执法权,对所有国家机关、公务人员、银川好的癫痫医院在哪里法律法规授权具有公共事务管理职能的组织及国家机关依法委托从事公务管理活动的组织进行覆盖式监督。如若按照马怀德教授的主张行事,国家监察体制改革可以快速铺开,但《中华人民共和国行政监察法》的修订事实上构成对现行宪法的实质修改,修法行为及修订后的《国家监察法》必然受到合宪性追问,国家监察机关的权威可能因此而弱化。我国现行宪法规定全国人大及其常委会行使国家立法权,这一追问的实质是全国人大及其常委会是否可以行使立法权实质性的修订宪法。马怀德教授(2016:3)对此作出如下回应:人民享有国家的一切权力,全国人大是人民行使国家权力的机关,故全国人大可以行使国家的一切权力,包括设定国家机构的权力。全国人大可以制定国家机构的基本法律,故享有制定设立国家机构的法律和作出设立国家机构的决定的权力。全国人大常委会是全国人大的常设机关,可以对全国人大制定的法律作部分修改,故全国人大常委会可以作出关于设立国家监察委员会的决定。根据惯例,全国人大常委会可以通过授权的方式设立国家监察机关。这一回应的实质是认为全国人大的权力源于人民,人民享有多少权力,全国人大及其常委会便享有多少权力,其权力范围不以宪法为限,其权力行使也不受宪法限制;基于这一前提,并不存在全国人大及其常委会以法律修改方式设立监察机关是否符合宪法和法律的问题。修法改革国家监察体制论的本质是全国人大至上论,这致使该主张存在无法解决的内在矛盾:如果全国人大及其常委会享有无限的主权性权力,国家监察机关便不可能监察全国人大及其常委会,也就无法实现公权行使监察全覆盖的目标,国家监察体制改革必将功亏一篑。

  童之伟教授(2016:5-6)在批判修法改革国家监察体制论的基础上提出修宪改革国家监察体制论,认为“全国人大无权在没有宪法根据的情况下创设新的国家机关”,“在全国人民代表大会闭会期间,作为全国人大的常设机关,全国人大常委会只可以行使全国人大的部分权力,无权行使全国人大的辽宁到哪家医院治癫痫,管用全部权力”,“讨论做重大政治改革的授权问题,要以宪法为根据,不能以对全国人大常委会‘近年来作出的授权决定的领域和范围’的主观感觉为根据”,“全国范围设置国家监察机关必须修宪才行。”虽然修宪改革国家监察体制论并未明确回应全国人大与现行宪法的关系,但显然,其中隐含的前提是全国人大及其常委会的立法权源于宪法,受限于宪法,立法权的行使不能导致宪法的实质修订,否则便与宪法规定不符,实质是主张“宪法之下的立法权”。总之,童之伟教授(2016:3-13)认为全国人大及其常委会的立法权限于宪法的授权,现行宪法明确授予全国人大修宪权,不能以法律修改的方式改革国家监察体制,行修宪权之实,唯有修改宪法方能全面设立国家监察委员会,无论是试点改革还是全面改革国家监察体制,均须在法治轨道上运行。

  (二)“人大职权”与国家监察体制改革的宪法路径

  围绕国家监察体制改革的法治路径之争凸显了国家监察体制改革中的核心命题之一,即国家监察体制改革的程序约束,其实质是全国人大改革国家监察体制的宪法权限问题。根据现行宪法第六十二条的规定,全国人大行使基本法律制定权,制定基本法律,享有修宪权,可以修订宪法,两种权力性质不同,行使程序有别。修法改革国家监察体制论以人民的名义确证全国人大的无限权力,在此基础上主张全国人大立法权的无限性,以常设机关的地位证成全国人大常委会的无限权力及其对全国人大的替代,若果真如此行事,组成人数较少的全国人大常委会便可以以立法的形式配置国家监察权,设立国家监察机关,实质性地修改宪法。这明显违反修宪程序和人大权限的宪法规定。修宪改革国家监察体制论主张唯有修改宪法才能全面设立国家监察机关,但未全面地从理论上批驳修法改革国家监察体制论的论据,特别是“全国人大可以行使人民所有的一切权力”的人大主权机关论,理论上应当在厘清全国人大宪法地位的基础上明确国家监察体制改革的宪法程序。

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